行政诉讼引入调解的现实性和可行性

 　　【行政诉讼调解】在行政诉讼蓬勃发展的今天，行政诉讼中引入调解成为了可能，有的国家已经将调解制度应用到行政诉讼，例如德国和法国行政法均明文规定可以有限度的进行调解。德国行政法院法第87条规定：“审判长或其指定之法官，为使争诉尽可能一次言词辩论终结，于言辞辩论前有权为必要之命令。其有权试行参与人为争讼之善意解决之和解。”我国台湾行政诉讼中，“处分主义”是一项重要的诉讼原则。1998年修正的台湾《行政诉讼法》对行政诉讼中的和解制度作了规定。我国是否应把调解引入到行政诉讼是摆在理论界和实务界的迫切需要解决的问题。笔者认为，行政诉讼是否应当引入调解机制我们要从以下几个方面来看。

　　(一)行政诉讼的目的

　　是监督行政主体依法行使行政职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益，从这里看行政诉讼制度的目标就是判解纠纷，实现社会和谐。享有“东方经验”之称的调解对化解人民内部矛盾、构筑和谐社会有着极其重要的意义：第一、相对于判决来说，通过调解，当事人更容接受，更容易化解当事人之间的矛盾;第二、调解可以节约诉讼成本和司法资源;第三、调解具有很大的灵活性，更有利于实现个案正义。既然调解能够很好的做到化解矛盾的目的，又能降低诉讼成本，对充分提倡节约的今天也具有极其重要的意义。为什么不能将调解机制引入到行政诉讼中呢?

　　(二)行政诉讼引入调解的传统文化基础

　　中国作为一个“礼仪之邦”，儒家的纲常伦理深深的渗入社会生活的各个方面，成为普遍性的社会规范和社会性为的价值标准，中国的儒家和墨家，都把“爱人”作为自己理论的重要原则，“礼之用，和为贵。先王之道，斯为美;小大由之。有所不行，知和而和，不以礼节之，亦不可行也。”的和谐论，要求做到“爱人若爱其身”，“推己及人”，“己所不欲，勿施于人”，即要互相谦让，不要争斗，在人际关系中崇尚“和为贵”，因此，调解在我国有着深厚的文化基础。自古就有乡治调解、宗族调解、行会调解、亲邻调解的法文化传统。这种和为贵的崇尚和睦团结的文化传统使调解在中华民族几千年的文明史中一直具有很强的生命力。从现代社会的发展和构建和谐社会来看这一点也有着积极的意义。笔者认为 “和为贵”的传统思想是调解在行政诉讼中应用的文化基础。

　　(三)长期以来，我国的行政管理和司法审判工作过于刚性，在行政诉讼中不适用调解的做法就把行政机关和公民、法人或者其他组织视为不可调和的双方，从而使行政诉讼缺乏“人情味”。除了行政赔偿诉讼可以适用调解外，其他行政案件不适用调解。但《行政诉讼法》实施十多年来，在行政审判中适用调解已经成了一个公开的秘密。法官经过反复调解，动员可能败诉的行政机关对原告给予了一定的赔偿或承诺，于是原告“自愿”撤诉。为解释这一客观存在的现象，有学者指出：“审查行政案件不适用调解原则并不能排除人民法院在审理过程中对双方当事人进行一些说明教育工作”。有人指出：“法院不能调解，但是原、被告可以和解。”还有人把法院在审查某些行政案件时，在依据现行法律难以作出公正判决，或者依法作出的公正判决生效后显然容易被曲解的情况下，建议被告改变具体行政行为，动员原告撤诉，从而终结诉讼所进行的一系列沟通活动称作为“行政审判协调”，同时还强调了其与调解的区别。但在实践中较大的问题在于，由于没有实定法上的依据，行政诉讼调解显得有些过于随意，并使之异化成为某些法官手中的权力。“和稀泥”式的无原则调解及压服式的非自愿性调解最直接的表现和结果无疑是多年来撤诉率尤其是非正常撤诉率的居高不下。

　　比如1999年撤诉率为45.0%，其中原告主动撤诉率为64.6%;2000年撤诉率为37.8%，其中原告主动撤诉率为69.0%.在诸多的撤诉案件的案卷中，我们往往看不出原告撤诉的原因，也看不出合议庭对撤诉申请的审查过程。但从多年的审判实践看，原告撤诉一般有三种情况：一是原告起诉后，认识到行政机关作出的处罚或处理决定正确，因而主动申请撤诉;二是诉讼过程中，被告改变具体行政行为，原告同意并申请撤诉;三是法官发现行政行为违法，为避免判决行政机关败诉而“影响关系”，主动找行政机关“交换意见”，建议行政机关改变原行政行为，以促成原告申请撤诉。有的法官还配合被告作原告撤诉的动员工作。第三种撤诉方式实际上就是调解，为规避法律又能自圆其说，其常被称为“协商”、“协调”、“庭外做工作”等。与其让这种变相的调解、协调处理成为规避法律的工具，不如从制度上进行规范，使之成为保护行政相对人合法权利、促进行政主体依法行政的重要方式。

　　对此，专家学者们对建立行政诉讼调解制度的呼声越来越高：从理论方面说，调解是解决诉讼纠纷的重要制度，尤其在我国，调解制度处理民事纠纷是我们一项优良的传统，同样适合于行政诉讼。另外行政争议从本质上来说属于人民内部矛盾，与民事争议存在许多相似之处，所以在行政诉讼中，借鉴民事诉讼的调解制度从理论上来说并不是不可行的。从实践的角度说，法院审理行政案件，采取协调的方法，或做“工作”，这种做法的本质仍是与民事诉讼的调解极为相似。